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Guía práctica de Incidencia para la Construcción de Políticas Públicas

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Personas LGBTI Indígenas

Colombia es reconocida como un país pluriétnico y pluricultural, valorando la riqueza histórica y ancestral de los pueblos indígenas que se extiende a lo largo y ancho del territorio nacional. Asimismo, la Constitución de 1991 reconoce el carácter de multiétnico, pluricultural y polilingüístico del país, generando un punto de quiebre con el modelo de homogenización al consagrar la relevancia y protección de los derechos  y formas de vida propias de los pueblos indígenas, con base en convenios internacionales que integran el bloque de constitucionalidad. En este sentido, se han generado agendas políticas que dan cuenta de la cosmovisión indígena y los medios institucionales necesarios en función de la visibilidad y el goce efectivo de los derechos de los pueblos indígenas.

La superación de las brechas de inequidad constituye un imperativo político, social y ético para el Estado colombiano y los pueblos indígenas en su calidad de actores y sujetos políticos, lo cual requiere inexorablemente un cambio de enfoque en las medidas gubernamentales para redireccionar las acciones al avance y reivindicación de derechos en el marco de los planes de desarrollo, acciones afirmativas, planes de salvaguarda y permanencia cultural de los pueblos indígenas.

El Pueblo Wayúu enfrenta una multiplicidad de factores generadores de afectación y violencia, no atribuibles unísonamente al conflicto armado sino al olvido institucional y social frente a las relaciones de poder y dominación –centro-periferia– que ha construido los intereses occidentales, en medio de una ‘lucha’ cultural por la supervivencia.

En Colombia, uno de los factores que más preocupa respecto a la garantía y protección de derechos humanos (en adelante DDHH), es la histórica presencia del conflicto armado[1] por su consecuencia directa en la vida digna de la población colombiana[2], especialmente por los contextos de violencia y desplazamiento forzado[3].

La población indígena históricamente ha sido excluida social, política y culturalmente. Hoy en día pervive su marginalización propiciando la pérdida de valores y tradiciones culturales al no existir condiciones de vida mínimas en las que puedan estas realizarse, sumado a la ocurrencia de diversos conflictos con el “arijuna” –o también, “alijuna”, referencia para “el hombre mestizo”, persona extraña, posible enemigo–, por ejemplo, el conflicto armado –“kasachiki”–, minería a gran escala, tráfico ilegal de armas y gasolinas, entre otros. Por una parte, sobre la población indígena Wayúu predominan condiciones de pobreza generalizada, los más altos índices de desnutrición global en Colombia, escasez de sistemas de almacenamiento y provisión de agua, entre varios escenarios de vulnerabilidad; por otra parte, el ejercicio de su autonomía y jurisdicción enfrenta la imposición violenta de formas legales extrañas a su cultura, la reducción política de su cultura y territorio[4].

Bajo tal escenario, existen grupos expuestos a un mayor grado de vulnerabilidad que requieren una especial protección, como las mujeres, niños, niñas y adolescentes, personas con orientaciones sexuales, identidades y/o expresiones de género diversas, adultos mayores, las personas en situación de discapacidad, las comunidades afrodescendientes, y los pueblos indígenas[5].

Ante esta realidad, la discriminación, violación de derechos e invisibilización de una cosmovisión particular que viven los pueblos indígenas, le sumamos categorías como una orientación sexual, identidad y/o expresión de género diversa en este contexto, que frente a los usos y costumbres de los pueblos ancestrales, se configura en una suerte de ‘maldición’ para el conjunto social. Al referirse desde la cultura indígena Wayúu a las orientaciones sexuales, expresiones e identidades de género diversa en Riohacha y Uribia, en cualquier escenario se trata de “una aberración” y una afrenta familiar. En el seno de las comunidades indígenas, principalmente en contextos rurales, la diversidad sexual y las identidades de género diversas están marcada por el destierro. Ser un hombre, “asi>nasà” (también asinasà), es decir ser un “marica” –expresión peyorativa-, significa enfrentar la máxima sanción social bajo el imperativo de “invisibilizar” la existencia de personas con orientaciones sexuales, expresiones de género e identidades de género diversas.

Además, la percepción sobre el hombre homosexual y la mujer trans conserva una connotación patológica, cuya raíz guarda relación con el haber sufrido violencia sexual, la interacción o influencia del “arijuna”, o por un castigo contra la persona o su familia que ocurre por una mala acción que tuvo o tuvieron en el pasado. Esta puede ser tratada por la medicina tradicional, sin embargo, ello no es obstáculo para la decisión de desterrar a la persona. De cualquier forma, el imaginario que persiste sobre un hombre gay o una mujer trans reproduce los prejuicios de una persona con trastornos con el sexo, consumo abusivo de sustancias alucinógenas, alcohol y el ejercicio del trabajo sexual.

De cualquier modo, vale destacar que la marginalización que se haga en contra de una persona con orientación sexual, expresión de género o identidad de género diversa se modula según el rol social y económico que ocupe en la sociedad, o según exista respaldo de la familia y el clan en favor de aquella persona, gay, lesbiana, bisexual o trans. En este sentido se tiene que los patrones culturales de la población indígena wayúu marginalizan la construcción identitaria de las personas LGBTI, teniendo ello por supuesto un efecto importante sobre la interacción de la persona con sus propios derechos, entre ellos, la participación en la vida cultural y familiar, la educación, el trabajo, incluso la salud. Esto motiva a que las personas “oculten” su orientación sexual o identidad de género como mecanismo de supervivencia.

Las discusiones frente a la necesidad de acuerdos, políticas públicas y sociales que señale la pertinencia y pertenencia de las personas LGBTI al pueblo Wayúu, además, reivindiquen las vivencias personales y particulares de que los usos y costumbres tienen sobre la sexualidad y los roles de género. Asimismo, señalen la pertenencia étnica de personas con orientaciones sexuales, identidades y/o expresión de género diversa y se transforme en ejercicios de inclusión y diversidad dentro del grupo societal.

Las políticas públicas y la política social son, sin duda, fenómenos conexos al ordenamiento de la actividad del Estado y de su administración, pues sólo así, se supone, se refuerzan los estándares de vida y la organización de las soluciones a las necesidades colectivas.  Esta debe estar apalancada de una dinámica de veeduría y acompañamiento por parte de los grupos interesados, sociedad civil organizada y entes de control a la hora de poner en marcha y monitorear las políticas públicas.

El objetivo de prestar atención a la relevancia de la política pública y social, cuyos resultados pueden ser satisfactorios si se toma en consideración el papel del Estado en la provisión y administración controlada de los recursos, del gobierno en la posibilidad de lograr consenso y efectividad de las acciones y de la gerencia pública como instrumento de apoyo para superar el déficit de la política que en definitiva son factores paralizantes del carácter verdaderamente social de las políticas del gobierno.

Quiere decir entonces que el gobierno juega un papel clave como coordinador de las redes de servicio, las cuales son frecuentemente centro de debate público como se aprecia en cada política pública. Dicho esfuerzo requiere complementariamente de voluntad y disposición para formar alianzas estratégicas que coordinen los recursos y hagan además funcional el proyecto democrático en dirección de un mismo propósito: disminuir las desigualdades generadoras de conflictos y de riegos para la gobernabilidad del sistema político.

Hay que destacar el papel de la sociedad civil y los grupos interesadxs en las políticas públicas de ser veedores y acompañar los procesos de fiscalización y ejecución de las acciones afirmativas que pretende el Estado en el marco de la política social frente a las necesidades de grupos poblacionales de especial protección constitucional.

Dicha veeduría, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 270 de la Constitución Política,

“Articulo 270. La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados”.

Y se ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o parcial, se empleen los recursos públicos, con sujeción a lo dispuesto en la ley. Una veeduría, de acuerdo con la Ley 850 del 2003, es un mecanismo democrático de representación de los ciudadanos o de las organizaciones comunitarias, que permite vigilar la gestión pública de autoridades y entidades estatales o privadas, o de organizaciones no gubernamentales, en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que total o parcialmente se empleen los recursos públicos.

Enfoques diferenciales en las políticas públicas

En el marco de las políticas públicas, los enfoques se entienden como la forma de dirigir la atención o el interés hacia un asunto para lograr una mayor comprensión de las realidades, situaciones y necesidades sociales[6], que permita dar respuestas de fondo frente a la vulneración de derechos que sufren los grupos poblacionales  por parte del Estado.

El abordaje de los enfoques es una medida para fortalecer la gestión pública, responder y accionar afirmativamente ante la vulneración de derechos de poblaciones históricamente discriminadas e invisibilizados por contextos étnicos, orientación sexual, identidad y/o expresión de género diversa. Permite la resignificación de los procesos propios de la gestión institucional para que la toma de decisiones tenga una mirada integral y sistémica de la realidad.

Enfoque de género en políticas públicas

El género puede entenderse como la construcción social basada en las diferencias sexuales, que asigna representaciones y valoraciones de lo femenino y lo masculino, y se instituye sobre la asignación desigual de los recursos, el poder y la subordinación de lo femenino[7].

De esta forma, el concepto de género plantea las representaciones de lo femenino y lo masculino, las normas de conducta, las atribuciones a cada sexo y la división sexual del trabajo; como un producto de construcciones sociales y culturales que se sustenta en relaciones de poder atravesadas por las diferentes y múltiples interseccionalidades, como la orientación sexual, la identidad y/o expresión de género diversa, la etnia, la raza, la clase social, etc., que a su vez se cruza con experiencias únicas de opresión y/o privilegio.

Por lo tanto, a partir del enfoque de género se visibilizan las desigualdades, violencias y vulneración de derechos que son diferenciados si se ejercen a hombres, mujeres, y personas LGBTI, es decir, verificar si estuvieron fundamentadas en la orientación sexual, identidad de género y/o expresión de género de la víctima, y si esto se enmarcó en contextos étnicos.

Algunos modelos a tener en cuenta en la construcción de las políticas públicas que efectivicen el enfoque de género:

  • Equidad de oportunidades: su objetivo es reducir la desigualdad entre mujeres y hombres, en el ámbito público y en el ámbito privado. Para esto parte de las acciones propuestas se encaminan hacia la autonomía política y económica de las mujeres.
  • Empoderamiento: se encaminan a promover e incrementar el desarrollo de capacidades de las mujeres y personas LGBTI para su participación en el ámbito público.
  • Transversalidad de género: se trata del proceso por medio del cual se valoran los impactos del actuar del Estado (políticas públicas, legislación, normatividad, planes, programas, proyectos, etc.), en cualquier área y todos sus niveles, para mujeres y hombres, teniendo en cuenta sus diferentes interseccionalidades o posiciones (orientación sexual, identidad y/o expresión de género, etnia, edad, clase, procedencia urbana o rural, etc.). Con el fin de que tanto mujeres como hombres se beneficien de forma igualitaria. El objetivo es el logro de la igualdad de género.

El enfoque poblacional en políticas públicas

El enfoque poblacional permite identificar, comprender y responder a las relaciones entre la dinámica demográfica y los aspectos ambientales, sociales y económicos que son responsabilidad y competencia de los municipios dentro de su territorio. Los cambios en el tamaño, crecimiento, estructura, ubicación o movilidad de la población, influyen sobre las condiciones socioeconómicas y ambientales en el territorio, de igual manera que estos afectan la dinámica demográfica[8].

Se orienta a entender el abordaje de las diferentes categorías en función de su ciclo vital y generacional, su condición y situación, así como su identidad y diversidad. Atiende particularidades por grupo etario: infancia, adolescencia, juventud, adultez, vejez; por pertenencia étnica; por orientación sexual, identidad y/o expresión de género; por situaciones de desplazamiento, entre otros.

El análisis del enfoque poblacional, genera dos menciones específicas frente a la construcción de políticas y acciones afirmativas y diferenciadas frente a la pertenencia étnica, orientación sexual, identidad y/o expresión de género diversa, así:

  • Población étnica

Hacen parte de esta categoría los grupos afrodescendientes, ROM, raizales, palanqueros e indígenas representantes de la diversidad cultural del país. La Ley 21 de 1991 plantea que “deberán reconocerse y protegerse los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propios de dichos pueblos y deberá tomarse debidamente en consideración la índole de los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente”.

  • Personas LGBTI

Cuando hablamos de personas LGBTI hacemos referencia a una sigla que, en principio, obedece a un proceso de conquistas y reivindicaciones históricas, y se emplea desde mediados de los años noventa del siglo XX, para referirse a todas aquellas personas que tienen una orientación sexual, una identidad y/o expresión de género por fuera de la norma heterosexual y de los parámetros binarios del género masculino-femenino.

La alusión a un colectivo o grupo social determinado, referenciado a partir de la sigla LGBTI o sus posibles combinaciones, no puede concebirse bajo una lógica o connotación unitaria y/o monolítica, como si se tratara de un grupo social que se congela y/o se articula a partir de una noción de identidad común. Esta es una sigla utilizada para unir identidades sexuales diversas y está intencionada como una categoría política para la exigibilidad de derechos, pero en el plano ontológico y epistemológico son enormes las distancias, asimetrías y desigualdades que pueden llegar a existir entre una identidad y otra, así se enuncien en una sigla común[9].

El enfoque diferencial en políticas públicas

El enfoque diferencial permite comprender y visibilizar las dinámicas de discriminación y exclusión social, de tal forma que desde ahí se establezcan acciones para la transformación desde la equidad y el desarrollo humano. Este enfoque identifica las características que comparten las personas con el fin de potencializar las acciones diferenciales, que materialicen el goce efectivo de sus derechos. Desde este enfoque se define a la diversidad como el punto de partida para la implementación de las políticas públicas.

Las acciones afirmativas que visibilicen las realidades, vivencias y existencias de las personas LGBTI indígenas frente a los usos y costumbres de la etnia que reivindique el derecho al libre desarrollo de la personalidad, a escoger el tipo de vida que se quiera acorde a sus preferencias y capacidades, reafirme la posibilidad de ser distinto, diferente, sin perder la calidad de indígena por su orientación sexual, identidad y/o expresión de género diversa.

En el marco de la jurisprudencia, ha enfatizado que el enfoque diferencial está encaminado a propiciar que personas históricamente discriminadas y de especial protección constitucional, puedan en términos de igualdad acceder, usar y disfrutar de los bienes y servicios de la sociedad[10].

Así, en resumen, el enfoque diferencial:

  • Actúa a favor de reconocimiento de las diferencias de los seres humanos.
  • Reconoce que las particularidades y necesidades específicas de las personas o colectivos requieren respuestas institucionales diferenciales.
  • Supone la identificación y diagnóstico de situaciones o problemas específicos para grupos poblacionales o sectores sociales.
  • Permite definir acciones afirmativas, entendidas como políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan; o bien para lograr que los miembros de un grupo sub-representado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tenga mayor representación.

Aunque los enfoques poblacional y diferencial tienen aspectos y finalidades diferentes no son antagónicos, sino que son complementarios el uno del otro. En ese orden de ideas y desde las posturas conceptuales, metodológicas y operativas en que cada uno se ubica, ambos van encaminados a cumplir la función del Estado como garante de derechos[11].

Enfoque territorial en políticas públicas

La vida no es posible sin territorio, tampoco sería posible el desarrollo de los derechos de los seres humanos sin el territorio, pues este, es soporte o contenedor de los fenómenos y relaciones sociales. El territorio es el espacio dentro del cual tienen lugar las relaciones socioculturales de un grupo humano específico, en razón a que es entendido como:

“una construcción cultural donde tienen lugar las prácticas sociales con intereses distintos, con percepciones, valoraciones y actitudes territoriales diferentes, que generan relaciones de complementación, de reciprocidad, pero también de confrontación. Dicha construcción es susceptible de cambios según la época y las dinámicas sociales”[12].

En ese sentido, los problemas que procuran eliminar o mitigar las políticas públicas ocurren en un territorio específico de los territorios, con características propias de diversa índole definidas por su geografía, por su contexto político, económico y social que le dan una connotación diferente a los proyectos de la política pública que se van a implementar en cada zona territorial, con el fin de lograr intervenciones más pertinentes y efectivas que impacten positivamente a los territorios en su conjunto y poblaciones, acorde a sus necesidades.

Por tanto, en la formulación de una política pública se deben analizar los siguientes componentes desde el punto de vista territorial, poblacional, de género, diferencial, los cuales pueden aplicar solo algunos, dependiendo de la especificidad de cada política pública.

Lineamientos Generales de Política Pública Orientados a la Acción

A partir de la reflexión realizada sobre las definiciones básicas, los enfoques que se deben tener presente en las discusiones y los puntos cruciales frente a los documentos técnicos y operativos, las problemáticas a resolver y que debe ejercer mayor presión desde los pueblos indígenas son:

  1. La pobreza de personas indígenas LGBTI y sus consecuencias;
  2. La inseguridad alimentaria y sus consecuencias; agravada por apropiación, destrucción por conflicto armado, restricciones de movilidad;
  3. Condiciones de salud deterioradas que se agravan por el conflicto armado, en particular, mortalidad infantil alta, y altas tasas de enfermedades prevenibles en personas LGBTI;
  4. La invisibilidad preexistente por censos y estadísticas divergentes que no constata las vivencias de las personas LGBTI en el contexto indígena;
  5. El debilitamiento étnico y social y la aculturación prevalecientes.

Caribe Afirmativo ha estructurado un conjunto de orientaciones que ayudan a las personas, los equipos, los grupos, las organizaciones y las instituciones que participen en procesos de política y gestión de los pueblos indígenas, a potenciar su accionar cotidiano, inscribiéndolo en esta visión de política.

  1. Reconocer y caracterizar la situación de los pueblos indígenas reconociendo y visibilizando a las personas con orientaciones sexuales, identidades y/o expresiones de género diversas en el ámbito en que va a operar la Política Pública, acciones afirmativas teniendo en cuenta el contexto normativo, de diversidad, los avances y limitaciones, la institucionalidad y la existencia de variados actores con sus intereses, expectativas y necesidades. En ese sentido:
    • Reconstruir paso a paso sociedades, estructuras, sistemas, usos, costumbres y procesos (educativos, sociales, políticos, jurídicos y epistémicos).
    • Accionar relaciones, actitudes, valores, prácticas, saberes y conocimientos fundamentados en el respeto e igualdad, el reconocimiento de las diferencias y la convivencia democrática que es muchas veces conflictiva.
  2. Generar los mecanismos suficientes para fortalecer los sistemas de información en todos los niveles territoriales, así como precisar los criterios para la focalización de la población, en primera instancia, en términos de la atención básica en el marco de la protección social para la persona y su familia, y en segunda, en términos generales para reconocer escenarios de acción adecuados para propiciar inclusión social.
  3. Determinar las fuentes de recursos disponibles[13] para la inversión y los montos apropiables en cada nivel, así como orientar a la ejecución eficaz en términos de los marcos de referencia, optimizados en los procesos de inversión básica y combinados a través de la intermediación transparente y generación de emprendimientos.
  4. Definir en todos los niveles de representación y/o participación —con base en la información disponible y a partir de procesos de decisión participativos—, dónde, cómo y cuándo se implementarán acciones diferenciales regidas por cada uno de los marcos de referencia establecidos para la decisión y la gestión (protección social básica, cohesión social, y equiparación para el desarrollo). Esto se hará a partir de un estudio de riesgos y posibilidades de realización para cada uno de ellos, utilizando la información disponible.
  5. Hacer visibles, en los marcos de referencia, los procedimientos y dispositivos para lograr subsidiaridad, solidaridad, complementariedad e integralidad. Así mismo las tres modalidades de gestión (inversión básica, intermediación transparente y generación de emprendimientos) han de ser visibles y contarán con definiciones claras para que cumplan con los criterios de factibilidad, viabilidad y sostenibilidad.
  6. Establecer con anticipación maneras evidentes y tangibles de medir el encadenamiento que va desde la realización de estas acciones hasta el logro de impactos. Los indicadores de cobertura y otros indicadores que miden eficiencia, sólo serán complementarios de indicadores de eficacia.

Realizar el trabajo de manera sistemática en todos los niveles territoriales, de tal manera que se faciliten la gestión de conocimientos, la transparencia-rendición de cuentas y el monitoreo y seguimiento de la política y de su gestión.

[1] Amnistía Internacional. ¡Déjennos en Paz! La Población Civil, Victima del Conflicto Armado Interno de Colombia. Ed. Amnistía Internacional. (2008).

[2] Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T- 239/2013. M.P. María Victoria Calle Correa. (2013); y Sentencia C-225/1995. M. P. Alejandro Martínez Caballero. (1995).

[3] Centro Nacional de Memoria Historia. ¡Basta Ya! Colombia: Memorias de Guerra y Dignidad. Capitulo IV Los Impactos y Daños Causados por el Conflicto Armado en Colombia. (2013).

[4] República de Colombia. Ministerio del Interior. Plan Salvaguarda Wayuu: Zona Norte y Albania Disponible en [https://siic.mininterior.gov.co/sites/default/files/pueblo_wayuu_norte_albania_-_diagnostico_comunitario.pdf].

[5] Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-160/2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. (2012). Auto 092. (2008). Auto 251 (2008). Auto 004. (2009). Auto 005. (2009). Auto 006. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. (2009).

[6] Desde una perspectiva sistémica y de la complejidad, “lo social” en nuevos enfoques de las ciencias sociales cada vez más transdisciplinarias, es un concepto que incluye también lo político, cultural, ambiental; los linderos con lo político y ambiental ya casi no existen. Campos, A. (2008). Una aproximación al concepto de lo social desde trabajo social. Revista Tendencias & Retos, p.66. Disponible en [https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=4929285].

[7] Caribe Afirmativo (2015). Cuerpos Excluidos, Rostros de Impunidad: Informe de Violencia hacia Personas LGBTI en Colombia. Barranquilla, Colombia Diversa, Caribe Afirmativo y Santamaría Fundación. Disponible en [https://caribeafirmativo.lgbt/ddhh/].

[8] Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) (2008). El enfoque poblacional en la planeación del desarrollo municipal, guía para alcaldes. Bogotá: UNFPA. Disponible en [https://colombia.unfpa.org/sites/default/files/pub-pdf/Gu%C3%ADa%20Enfoque%20Poblacional%20para%20Revisi%C3%B3n%20y%20Ajuste.pdf].

[9] Caribe Afirmativo, 2013.

[10] Distintos instrumentos y organismos internacionales protegen el derecho a la igualdad, bajo el esquema adoptado en la Constitución de 1991 por medio de la consagración de garantías a la igualdad como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Preámbulo y artículo 1,  el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, artículos 2 y 26; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 1 y 24; el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, articulo 2; el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador, artículo 3, entre otros. Corte Constitucional, Sentencias T-326/95, C-112/00, C-373/00, T-500/02 y C-075/07, C-540/08, T-247/10, entre otras.

[11] República de Colombia. Ministerio de Salud. (2012). Reflexiones sobre el enfoque poblacional. Disponible en [https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/INEC/IGUB/Reflexiones%20sobre%20el%20enfoque%20poblacional.pdf].

[12] María Teresa Uribe de Hincapié. “La territorialidad de los conflictos y la violencia en Antioquia”. En: Realidad Social. Tomo 1. Medellín, Departamento Administrativo de Planeación. Gobernación de Antioquia-Edinalco, 1990.

[13] Recursos que provienen del Sistema General de Participaciones para las áreas de salud y Educación, recursos propios, regalías, recursos de trasferencia Nacional, entre otros. Hay que tener en cuenta que los temas de los pueblos indígenas son trasversales y cada uno de los sectores ha de disponer de los recursos requeridos para desarrollar procesos de inclusión de acuerdo a sus competencias.